李玉军

　　一、产权概念及产权理论　

　　产权是现代产权学派、交易成本学说和新制度学派中一个极为重要的概念。直观地看 ,产权表现为人与物的某种归属关系,因而它最基本的涵义就是财产权。作为经济学的一般范畴,人们通常将它视为一种人与人之间的关系,即一种人对物的关系上的人与人之间的关系。在经济世界上,在没有资源或资源无限供给这两种情况下,都不可能出现所谓的产权问题。因此,我们可以进一步把产权理解为资源稀缺条件下人们使用或配置资源的权利,或者说人们使用或配置资源时的适当规则。产权的含义有五个层次:第一,产权是某个主体对某种经济物品,或某种稀缺资源的一种权利,即财产权,这种权利具有排他性。第二,产权不是单项权利,而是一组权利束,至少要包括对财产的所有权,以及由其引发的占有权、使用权、处置权、剩余索取权等。这些权利既可以统一于一个主体之上,也可以分解而属于不同的主体。第三,产权不是无限的,即产权的外部影响使得产权必须有一定的界限。第四,产权是有主体的,而且主体是具有相应权能及利益的,可以称之为利益主体。产权的利益主体是极为重要的,因为对财产的各项权力和职能都是通过利益主体来实现的。产权的利益主体既包括产权的归属主体,也包括产权的各种权利在分解条件下的承担者,因而产权主体也不是单一的,往往是一组主体。第五,产权是被法律认可的行为性关系,即产权的重要问题是产权主体的行为,产权主体要通过行使财产权力和职能的行为而实现自身的权力和利益。　

　　产权理论认为交易的实质不是物品、劳务的交换 ,而是一组权利的交换。因而如果产权没有界定清楚,交换就无法进行:一个人不可能用不属于自己的东西去进行交易,也不能用属于自己的东西去换取不知道属于谁,换到手之后可能随时失去的东西。产权理论认为产权界定明晰对经济效益有很大影响。科斯定理对此进行了论述:如果市场交易费用为零,不管产权最初怎样界定,通过协商交易的途径都可以达到同样的最佳效果。然而交易费用不可能为零,于是又有了科斯第二定理:在交易费用不为零时,法律和财产权的分配对资源的最终配置有极为重要的影响,即只要交易费用不为零,就可以利用明确界定的产权之间的自愿交换来达到配置的最佳效率,从而克服外部效应,而无需抛弃市场机制。　

　　产权明晰确定了每个人相应于物时的行为规范 ,每个人都必须遵守产权制度,不仅使财产所有者的权益得到保护,而且使当事人在交易活动中形成一个可以把握的较稳定的预期,降低或完全消除不确定性,从而降低机会主义的可能性,使经济行为长期化,促进经济快速增长。否则,人们就会因制度不稳或产权界定不明而滥用资源,致使经济行为短期化。产权明晰的内容包括:第一,产权归属的明晰,即广义所有权的明晰;第二,产权所包括的各种权利在分解条件下的明晰;第三,产权的外部影响引起的产权边界的界定与清晰;第四,产权的利益主体及其行为的明晰,即产权的利益主体的权能与利益的界定与明晰。

　　明晰产权是我国国有企业改革中的关键环节。国有企业使用的是国有资产 ,因而国有企业产权明晰状况必然要取决于国有资产的管理体制。实践表明,我国国有企业产权不明晰的重要原因,是国有资产管理体制有问题。产权界定不清必将导致经济效率低下,这已为传统计划体制下的无数事实所证实。因此,国有企业要实现产权明晰、建立现代产权制度,必须要从完善国有资产管理体制开始。　

　　二、我国现行国有资产管理体制下国有产权的缺陷及其弊端　

　　(一)我国现行国有资产管理体制下国有产权的缺陷　

　　1 产权归属不明。从理论上讲,国有资产的产权界定要遵循“谁投资,谁所有,谁受益”的原则。国有资产主要来源于国家资金的原始投入,因而其产权归属国家所有。我国实行社会主义公有制,生产资料归全体人民共同所有,相应的国有资产的最终所有者是全体人民,从这一点上来讲,产权是明晰的。但是由于全体人民不可能实际行使所有者的职能,全民所有制只能采取国家所有制的形式。国家成为国有资产的主体,是国有资产的人格代表。然而国家是一个抽象的概念也不可能直接来管理企业,只能委托全民中的一员行使其所有者职能。政府作为国家的行政机关是国家利益的最直接体现者,因而国家将国有资产委托给各级政府代管,而政府作为国家的代理人委托企业经理代为管理企业。正是这种代理关系造成了我国国有资产管理中的一个明显的漏洞,即代理关系中的所有者缺位。从表面上看是国有资产产权人所有,但实际上人人都不拥有,国有资产产权缺乏明确的责任主体,产权虚置现象十分严重。

　　2 产权结构不合理。按照公共财政的原理,政府职能应主要是克服市场失灵,提供市场无法高效率供应的公共品。由于公共品的受益范围是不同的,这决定了各级政府都有进行公益性投资的责任。政府直接产权投资应仅限于公共基础设施行业。一般说来,政府直接投资应以公共利益为目的,贯彻不与民争利的原则。从我国近年来的实践看来,由于产权界定不明、投资未规范化,地方政府为谋求本地利益最大化,大力向中央政府争投资、争项目,直接在高盈利行业盲目投资造成国有经济涉足领域过于宽泛、战线过长、布局和结构不合理、低水平的重复建设等不良状况,这无疑造成了公共基础设施行业发展基金短缺、产业结构恶化的恶果。

　　(二)我国现行国有资产管理体制下国有产权的缺陷造成的弊端　

　　1.缺乏统一的国有资产所有者机构,国有资产存在形式比较复杂。我国的国有资产名义上国务院是统一的所有者代表,实际上这些产权由不同政府部门、各级地方政府和各企业集团、控股公司分散持有,产权结构相当复杂。目前,国有资产所有者职能被分割在不同的综合部门,其中,国有企业资本金管理和收益分配由财政部门负责;国有企业的投资由计委审批;国有企业的人事任命由人事部门和企业工委或组织部门负责;国有企业的财务监督由政府派出的监事会负责;国有企业劳动工资受人事部门和劳动部门控制;经贸委由于负责企业“三改一加强”在实际上也行使着部分所有者经营管理职能。在这种情况下,所有权制约很难有效,必然是谁都可以从自身角度对企业发号施令实施控制,而谁都不可能对企业的经营真正负责。这样每个持有国有资本产权的部门、地方政府和企业集团、控股公司便成了真正的产权代表者,容易形成各自既得利益,国有资本进而只能由其分散决策。国有产权的这种分散持有、条块分割状态一方面不利于国有经济布局调整的统筹规划和协调及国有资产在企业、产业、部门和地区之间自由流动和重组,很难保证在宏观上符合总体需要,实现国有资产在产业、地区和企业间的布局优化;另一方面随着国有企业股份制改造和企业产权交易流动的普遍化,企业所有权界定及国家所有权维护的问题就日益突出,而中央与地方政府之间、不同政府部门之间由于企业的产权边界、主体不明确必然引起产权纠纷,造成中央、地方、部门之间的内耗,阻碍经济的发展。　

　　2.国有资产管理政资不分。国有企业的资产所有权属于国家,国家通过自己的政府机构来实现这种所有权职能。政府是国有企业的所有者、实际支配者,国有企业仅仅是国有资产的使用者、经营者,没有独立支配国有资产的权利。这种情况下政府实际上一直在履行国有资产所有者和社会经济管理双重职能。这种双重职能使政府很难给自己一个准确的定位。经济行政权力和国有资产管理权力的行使极不规范,政资合一、管理混乱。一方面,我国中央与地方政府的产权关系的处理实际上更多的表现为以改革行政隶属关系为内容的企业上收、下放运动。国家认为经济秩序混乱时就上收一部分企业;国家需要剌激经济增长时,就下放一部分企业。国有资产管理权限的无偿划拨,是对产权的侵害和不尊重,这种产权结构表现出的不确定性,助长了各级政府的短视和机会主义行为。“一放就乱,一收就死”的现象一再出现,经济发展则大起大落。另一方面,政府在行使国有资产所有者职能时,往往又对国有企业提出许多非经济性目标,要企业分担政府的职能。同时,政府过多的承担不该管的国有资产所有者职能,必然影响其很好地履行其市场经济中应该履行地公共管理者职能。　

　　3.国有资产所有者权利不到位。所谓所有者权利到位体现在两个方面:一是有明确的人格化责任主体。责任主体可以是政府授权经营(持股)的主体,与其他股东一样,是追求股东利益、行使股东权利的主体,但不能拥有政府行政职能。二是国有资本出资人应能一元化行使出资人权利,并对国有资本的运营结果负责。出资人权利包括三方面:经营者选择权,企业重大决策,和资本收益的分配权。目前,国有控股公司、国有资产经营公司、企业集团公司(简称界面公司)与其所投资、持股的子公司之间的出资人权利关系大体上理顺了,但政府与界面公司之间的出资人关系尚未理顺,谁承担责任、谁承担风险、谁受益不清楚,出了问题找不到责任主体,市场运营找不到利益主体,有效管理找不到权利主体,这种出资人不到位的管理体制导致国有资产的产权虚置现象十分严重。一方面,国有产权由于缺乏明确的责任主体,导致不论是经营者,还是劳动者都感到并没有哪份国有资产是真正属于自己的。从而很少有人把自己当作主人翁去真正关心国有资产所有权权益的得失。致使企业在经营中出现的弊端、困难、亏损等问题长期得不到解决,国有资产在众目睽睽下大量流失。另一方面,企业享有的法人财产权也主要是通过政府机构授权得到的,这种委托代理关系实质上是一种政治性而非经济性的契约关系。委托人由于没有对企业的剩余索取权,因而对代理人即企业的实际经营者的约束缺乏激励,代理人由于缺乏产权约束和对企业的剩余索取权,因而也对企业的经营没有积极性,而且由于他们的既得利益与目前的职位密切相关,因而他们阻碍企业间的合理的重组合并,不利于国有资产的合理配置。　

　　三、改革和完善我国国有资产管理体制的措施　

　　(一)构建充分独立统一的国有资产管理专司机构　

　　改变国有资产目前由政府各职能部门多头管理 ,产权代表模糊不清的局面,需要建立一个明确的、统一的、权威的国有资产所有者代表机构,代表国家统一行使国有资产所有权的管理职能。我国虽然在过去一段时间内也成立了国有资产管理的名义上的专司机构,即国家国有资产管理局,但因为国家国有资产管理局未能充分行使独立的专司职能,而是一个从属于财政部的二级管理部门,并没有充分的和独立地行使专司国有资产管理的权力,以至于后来在1998年的国务院机构改革中作了调整。因此,我国目前必须要依据责任与权利的统一,即责任与权利相对称的原则来建立专门管理国有资产的完整和充分独立的国有资产管理专司机构。新的国有资产管理机构应该拥有作为出资人的全部权力,既要管理资产,又要管理人,还要管事。　

　　(二)实现政资分开,分级所有,优化国有经济布局　

　　坚持国有资产经营活动中的政资职能分开 ,并不是要消弱政府国有资产管理机构作为所有者代表对企业国有资产经营活动的产权管理和约束,而是要加强产权管理,使产权约束机制进入企业。政府要作为国有资产的出资人存在,而不是作为企业的管理者存在,即使对那些完全使用国有资产的企业,政府也不能过度干预。因为政府只是作为出资人而存在,企业则是具有完整独立法人地位的主体,出资人是以承认企业拥有完整的独立法人地位为前提的。政府作为出资人只能拥有出资人的权利,以股东的身份对企业进行股权管理,并不能因为是出资人而干预企业的运营。　

　　同时 ,国有资产要分级所有,优化其布局结构。按照公共财政的原理,各级政府分别提供范围不同的公共品。因而在国有资产管理问题上,中央政府和地方政府应分别行使对国有资产的出资人权利。中央政府作为出资人的权利应主要体现在基础设施、资源性资产、涉及国计民生的国有企业的资产方面,别的方面的国有资产的出资人权利,都应交由地方政府。国有资产分级所有一方面有利于明晰产权,实现资、权、利关系的统一,提高其运营效率;另一方面,有利于调动地方政府经营管理国有资产的积极性。而且国有资产应该更多地追求其应有的社会效应,即调节和平衡社会的功能。就是说,国有资产作为全民的资产,其目的是为全民的公共利益服务,更多地表现为公共产品,主要来做一些非国有经济所不愿做和做不了的事,为市场经济的有效运行与发展提供外部环境。政府不应再向竞争性领域投资,要逐步退出这些领域,交由市场去做,政府应该更多地履行公共管理者职能。这符合我国建立公共财政的目标要求。　

　　(三)规范国有资产运营机构行为,确保国有资产所有者权利到位　

　　由于国家不可能直接来管理企业 ,只能委托政府由政府各部门和地方各级政府代管,这就需要建立授权经营的国有资产运营机构。授权经营的国有资产运营机构与政府之间是委托代理关系,代表政府对权属企业行使国有资产出资人所有者职能,与其权属企业之间是产权关系,但不兼有政府行政管理职能。为确保国有资产所有者权利到位,新的国有资产管理体制的建立必须从源头上(作为所有者代表的授权经营的国有资产经营机构)建立起有效的激励与约束机制,以实现完善所有者治理机构的目标。需要指出的是,我们现实的制度安排大多重视和强调对国有企业经营者激励与约束,而且表现为强激励弱约束。而之所以出现对企业经营者约束的软化,关键原因在于我们忽视了对“源头”——作为所有者代表的政府授权经营的国有资产经营机构的激励与约束,源头不活,整个国有资产管理体系的高效率也就谈不上,这也正是造成所有者职能缺位的关键所在。因此,政府应该明确授权经营的国有资产运营机构的权利、责任和任务,并建立起外部激励约束机制使其规范化运作,确保资产运营主体职能到位。

　　作为国有资产运营主体 ,其主要职能应包括四方面:一是产权代表职能,在政府授权的基础上,成为国有资产产权代表,行使所有者职能,对授权范围内国家出资兴办和拥有股份的企业享有剩余索取权、重大决策和经营管理者选择及业绩考核等权利。二是产权管理职能,对授权范围内的国有资产产权进行管理和监督,保证国有资产的安全和增值。三是产权运作职能,通过投资、控股、参股、产权出让、收购及兼并等运作方式,盘活国有资产,使国有资产经营效益最大化。同时,根据国家经济和产业结构调整政策,利用市场机制对资产配置的基础性作用,实现国有资产的优化配置和规模经营。四是服务职能,为所属企业创造良好的外部环境。