历史形成的厂办大集体对部分主办国企和相应地方政府都是沉重负担。如辽宁省2015年报送材料反映，按照该省统计口径统计的厂办大集体有3041户，其中正常生产只有291户，停产半停产企业2744户，职工总数46．1万人，资产总额只有130亿元，负债却高达320亿元，另外预估还需要数百亿元支付职工债务和社保费用。四川省共有310户，正常经营的只有53户，停产半停产257户，负债25亿元，资产17亿元，拖欠职工债务7亿元。地方报送材料虽然对统计口径理解存在差异，但厂办大集体总体经营状况很差是不争的事实。

　　从2005年开始，作为振兴东北老工业基地战略措施之一，国家有关部门将“厂办大集体”从“城镇集体企业”中单独列出来，通过政策创新支持，使厂办大集体与主办国有企业分离，减轻主办国有企业负担，为国有企业改革创造条件。2011年该项政策推广到全国。厂办大集体改革取得了一定效果，但仍存在一些问题，需要进一步完善。

　　厂办大集体改革的成效和经验

　　2011年国资委提出用财政奖励手段在3—5年使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，2014年再次提出狠抓落实的时间要求。一部分央企已经完成改革任务，如攀钢集团厂办大集体钢城企业总公司整体分离改制为员工自主选择持股的公司制企业，山东矿机从原有集体企业改制后成功上市。

　　改革比较成功地区的经验包括：一是把握时机尽早推进改革，越往后拖改革成本越高；二是地方政府主动承担责任，在离退休人员移交、社会保障、劳动关系处理、资产处置、税费减免、维稳等方面积极作为，如吉林出台文件推出厂办大集体资产和债权债务处理、职工安置和劳动关系处理等操作性配套政策，尤其是明确提出，除中央财政补助之外，由省财政和试点城市财政也给予一定比例的补助；三是明确企业产权，确认责任主体，如攀钢将厂办大集体企业产权移交属地，地方政府主动开展企业改制；四是妥善处理职工利益，如采用职工持股方式提高职工积极性和转换企业机制。

　　集体企业改制中存在的若干问题

　　总体看，厂办大集体改革进展并不顺利。2011年估计全国厂办大集体职工总数最多约500万人，其中东北占全国60％左右。改革全面启动约4年时间，大部分地区和央企还处于启动阶段，部分地区和央企尚未报送改革方案。主要问题包括以下方面。

　　产权难以界定、负债责任主体不清导致部分地区进展缓慢。厂办大集体改革进展缓慢的多是那些勉强维持或严重资不抵债却难以破产的企业，由于集体企业与主办国企之间的资产互相占用，债务相互担保，企业土地、房产、设备等资产产权不清，导致相应的权责主体不易厘定，主办企业不愿碰这些麻烦问题，属地政府也缺乏协调解决的财力和机制。

　　多数厂办大集体企业负债高，部分地方财政投入困难。从部分省份报送数据看，厂办大集体90％以上是长期停产企业甚至是空壳企业，但背负市场债务、银行债务、拖欠税款、滞纳金，还有正常经营时期具有劳动关系的职工的负债 （解除劳动合同关系经济补偿金、拖欠职工工资、集资款、医疗费等债务和欠缴的各项社会保险费用）。虽然大多数资不抵债，但如果要按照目前的《破产法》走司法破产，各方债务安排及核销将是繁琐冗长的过程，且按照法律规定的偿债优先顺序，职工负债未必能确保清偿。虽然中央财政和省级财政可以承担大集体职工解除劳动关系经济补偿金的绝大部分，但职工解除劳动关系经济补偿金仅占全部改革成本的小部分，大约20％，大部分改革成本需地方财政和主办国有企业承担。由于改革成本缺口大，如辽宁预估仅拖欠职工债务135．1亿元、拖欠社会保险总额166．7亿元，两项合计就高达301．8亿元。而经济下行形势下，辽宁省本级财政资金筹措困难，主办企业经营困难，职工就业形势严峻，在一定程度上影响了地方政府、主办国有企业推进改革的进度。

　　一些地方出现不合理预期。国家政策解决的对象为上世纪七八十年代为安置回城知识青年和国有企业职工子女就业、由国有企业资助兴办、依附于主办国有企业的劳动服务公司，数量上应小于“大集体企业”和“城镇集体经济单位”且不应包括“农村集体经济单位”。由于有国家财政补贴，一些地方出现不合理预期，上报企业数量存在统计口径不一、超出政策范围的现象。

　　改进政策的建议

　　加大财政对厂办大集体员工纳入社保体系的支持力度。建议从地区扶贫和建立全民社保的角度，加大对厂办大集体改革中职工纳入社保体系的支持力度，尤其是对部分财政困难的省份，中央财政支持的比例可适当加大、按原定进度给予60％—80％补助的奖励措施可适当延长。必要时可对职工债权的偿债有限顺序在依法遵守《破产法》要求的情况下做出部分特殊安排，以确保财政投入切实优先用在职工社会保障方面。

　　明确界定财政资金只能用于“补人头”而不是补企业。建议摒弃“财政支持企业、企业保障员工”的思路，财政资金不可能解决集体企业经营机制问题，也不应用于集体企业的债务纠纷和产权纠纷。厂办大集体改革不是一时的接济纾困，也不是扶持集体企业发展，而是要化解历史包袱，让大型国企轻装上阵。对于少数经营状况较好的集体企业，不需要财政补贴也可以完成公司制改制来摘掉“集体企业帽子”；对于经营状况不好的集体企业，财政补贴于事无补；对资不抵债的集体企业应以司法破产、注销为主。财政支持的思路是“保人而不是扶持企业”，“补人头”即对失业职工直接按人头补足社会保障，对低收入者实行社会救助。

　　规范“厂办大集体”申报范围和标准。要规范引导以及严格限制地方申报厂办大集体改革对象符合国家政策，不超出政策范围，以确保财力支持的可持续性。并需明确两个新的条件：一是地方政府制定本区域整体配套措施。二是主办国企制定完整改革方案，即地方政府要有本区域国有企业主办厂办大集体改革的总体安排，避免“一时一企一事”的应急政策为将来的互相攀比带来隐患；主办国企切实将厂办大集体改革作为国有企业整体改革方案的一部分，而不是将其作为申请国家补贴的新渠道。严格执行政策，避免不合理预期，对少数地方或企业利用空壳企业骗取财政资金的行为要严肃处理，坚决杜绝假改革、骗资金的造假行为。

　　加快推进厂办大集体空壳企业司法破产。数据表明90％的厂办大集体企业为资不抵债、常年处于停产状态的事实上的空壳企业。由于债务、欠税、职工保障等问题存在以及实践中司法破产的艰难，大量“僵尸企业”、空壳企业难以注销，成为主办国有企业的历史包袱。从厂办大集体改革成功地区经验来看，地方政府主导成立破产清算工作组统筹规划协调本地区企业司法破产带来的离退休人员移交、社会保障、劳动关系处理、资产处置、维稳等问题，是加快企业司法破产的关键。而主办国有企业明确处置历史形成的呆坏账、理清各类资产产权关系、积极盘活现有资产等，是减少“出血点”、轻装上阵的关键。

　　（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）