当国有企业改革成为中国经济改革的重中之重之时，同样是公有制经济重要组成部分的集体经济改革却相对滞后，甚至连专门针对集体经济改革与发展的研究文章和统计数据都十分鲜见。集体企业职工的生活十分窘迫。２００１年全国城镇在岗职工平均工资为１０４５３元，集体企业职工仅为６６６７元，低于平均水平４０％；全国城镇离岗职工年平均生活费为２０２０元，集体企业职工为７８９元，低于平均水平６０％。雪上加霜的是，由于缺乏政策支持，集体企业的下岗职工无法像国有企业下岗职工那样得到基本生活保障和失业救助，不少人成为城镇居民中的特困群体。与国有企业相比，集体企业改革几近“盲区”，成为“被人遗忘的角落”。

　　主要问题：

　　一是法规滞后。１９９２年执行的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》已不能解决集体企业改革中遇到的矛盾和问题。

　　二是管理体制不畅。很长时间以来，国务院机构中没有专门管理集体企业改革的部门。一些地方政府将集体企业纳入国资部门管理，因为缺少管理依据，工作不很顺畅；不少地方政府和部门仍习惯于用“二国营”的办法管理集体企业。

　　三是政策不配套。无论是税收、融资、兼并破产，还是解除劳动关系，国家仍然没有出台任何旨在支持集体企业改革的政策。虽然同属于公有制企业，集体企业和国有企业在政策环境上有着巨大差异。

　　从税收政策来看，国有企业执行的一些税收政策，集体企业往往不能享受。

　　从融资政策来看，银行历来贷款是“先国有、后集体”。这几年银行进行商业化改革，城镇集体企业更难取得贷款支持。

　　从兼并破产政策来看，企业破产时，国有企业依据的是《企业破产法（试行）》、《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发［１９９４］５９号文件）、《兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发［１９９７］１０号文件）以及最高人民法院的相关司法解释，集体企业破产依据的是《中华人民共和国民事诉讼法》两者的政策性差异在于：国有企业破产时资产变现首先用于安置职工，集体企业破产资产变现的清偿首先用于归还债务；国有企业破产职工安置费由财政部门兜底，而集体企业破产财政部门不兜底。

　　从解除劳动关系政策来看，国有企业职工下岗分流，国家给予基本生活费，财政、社保、企业三家抬；而集体企业职工下岗分流，则不能享受下岗职工基本生活保障。国有企业职工解除、改变劳动关系，国家允许给予经济补偿，允许用现金或国有净资产支付经济补偿；集体企业职工则无此政策。

　　从企业改制政策来看，２００２年原国家经贸委等八个部门颁发了《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（简称８５９号文），明确规定了辅助企业改制及职工解除劳动关系给予经济补偿的政策。由于这一政策指向明确，因而连国有企业所办的集体企业都无法享受这一政策，其他集体企业更无从谈起。

　　集体企业制度变革的总体思路是：按照建立现代产权制度的要求，明晰集体企业权益的归属，实现产权主体人格化，改变集体职工的劳动关系实现身份置换，并给予经济补偿。确定“模糊资产”的法律地位和利益主体，彻底消除“名为集体所有，实际职工空有”的虚拟产权主体和模糊产权关系，将集体企业改制为公司制企业、合作制企业、股份合作制企业、合伙企业或民营企业。　

　　集体企业改制时，应重点解决以下六个问题：１、尽快出台全国性集体经济改制的法律法规。２、集体资产的产权界定遵循“谁投资谁所有”与“谁积累谁所有”相结合的原则。３、改制的集体企业要同时改变职工劳动关系，并给予适当的经济补偿。４、适当考虑集体企业退休职工的利益。５、联社可转为合作经济行业管理协调机构。６、应明确负责制定集体经济改革、改制政策的政府部门。７、改制要把握好职工的稳定。